Seminario de Integración Productiva del MERCOSUR

APUNTES PARA UNA SÍNTESIS Y UNA AGENDA PARA EL FUTURO

Extraído de dicho Seminario

¿Existen trabas infraestructurales en sentido amplio para la integración productiva del MERCOSUR?

La fragmentación internacional de la producción constituyendo Cadenas Globales de Valor, ha sido posible debido a los avances en la logística, apuntalada por la reducción de los costos de transporte y el abaratamiento y la rapidez de las comunicaciones. Esto permite tomar ventajas de situaciones que antes no era posible aprovechar, y por lo tanto brinda oportunidades para la Integración Productiva del MERCOSUR y su integración en las cadenas globales de valor. En base a estas consideraciones, el bloque cuarto convocó, para que brindara una conferencia, al señor Alberto Ruibal, quien es experto internacional en temas de logística. Adicionalmente, se contaron con los comentarios del señor Camaño, de la Dirección Nacional de Logística. Planificación e Inversiones en el Ministerio de Transporte y Obras Públicas de Uruguay, del señor Ruiz, director General de la Dirección de Integración del Ministerio de Hacienda de Paraguay y al señor Sotuyo, Director de la Administración Nacional de Puertos que la empresa que administra el Puerto de Montevideo.

En primer lugar, Ruibal planteó la dificultad que habitualmente se enfrenta a la hora de definir la logística. El eje de toda la estrategia logística es el desplazamiento de bienes de un lugar a otro para lo cual es necesario tanto los medios de transporte como la infraestructura básica. A su vez, este movimiento se compone de diferentes etapas, eslabonamientos, los cuales uniéndose a través de diferentes interfases, da lugar a lo que se conoce como la cadena logística. En general, la logística puede definirse como la gestión y manejo sistémico de cualquier actividad humana para el uso racional de los recursos disponibles respecto al medio ambiente. En el marco de la temática planteada, la logística implica la movilización de bienes, capital e información, trayendo insumos desde algunos lugares, transformándolos y vendiéndolos a través de las cadenas productivas hasta su llegada al consumidor. En este sentido, los problemas de logística deben mirarse en escala mundial. Un primer aspecto consiste en entender que existen también, además de los flujos regionales, regiones tales como Ásia, África y el Pacífico, para las cuales Latinoamérica posee ventajas de localización. Estas regiones abren posibilidades de futuro en cuanto a integración y en cuanto a mercados de destino. Un segundo aspecto a tener en cuenta es que ningún país presenta ventajas permanentes, ni se constituye en un eslabón imprescindible de la cadena logística. Más aún, la cadena logística se rompe por el eslabón más débil y siempre es posible agregar otros eslabones que permitan compensar las dificultades existentes en una fase.

Pensando hacia el futuro, Sudamérica, y en particular el MERCOSUR, presentan algunos problemas logísticos que deben ser resueltos como forma de impulsar la Integración Productiva. En primer lugar, existe un desafío en cuanto a homologación de documentaciones, ya que las requeridas por el MERCOSUR son diferentes, aunque similares, a las requeridas por los países de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y esto genera complicaciones a la hora de trasladar las cargas. En segundo lugar, existen diferencias importantes en cuanto a los Certificados de Origen existentes en la región para permitir que los bienes sean considerados como nacionales. En tercer lugar, es necesario desarrollar un fuerte proceso de inversión que genere una mayor densidad y calidad en las redes de comunicación entre la región. En este sentido, por ejemplo, serían relevantes obras como el puente desde Colonia a Punta Lara y como un puente de baja altura entre Argentina y Chile. El objetivo que se debe buscar con estas obras es lograr una cuadrícula de comunicaciones por tren, agua o carretera entre las regiones y ciudades, para poder hacer la producción más móvil y más fácil la integración. En quinto lugar, es necesario evaluar los costos e impactos de estas obras en términos medioambientales para hacer coincidir el desarrollo logístico y económico con el desarrollo en términos de bienestar. Por último, es necesario preparar los recursos humanos calificados para trabajar en los asuntos de logística, lo cual requiere formar un profesional polivalente y acostumbrado al trabajo multidisciplinario.

Posteriormente a la presentación del señor Ruibal, los señores Camaño y Ruiz expusieron sobre los asuntos vinculados a las trabas infraestructurales a partir de la situación de la logística y del transporte en sus respectivos países. El Señor Camaño planteó la existencia de tres pilares para el desarrollo de la logística en Uruguay. En primer lugar, la existencia de un marco legal, aunque actualmente incompleto, que promovió y acompañó el surgimiento de las actividades. En segundo lugar, la existencia de una infraestructura significativa, entre las cuales se destaca un puerto que presenta algunas ventajas en comparación con la región y que presentaba posibilidades de crecimiento. Por último, la educación y la existencia de una masa de recursos calificados que permitió el desarrollo de la logística hasta las etapas actuales. Más allá de esto, cada una de los pilares reseñados, presentan desafíos para el avance de la actividad en el futuro; mejorar el marco institucional, realizar un estímulo a la inversión que incremente la infraestructura física y mejorar la calidad y calificación de la inversión. En los últimos años se ha avanzado respecto de afrontar estos desafíos, generando avances muy significativos en el marco institucional, lo que se ha dado en llamar como el desafío de institucionalizar la logística. En particular, se ha creado la Dirección Nacional de Logística, Planificación e Inversiones en el Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP) y esta dirección se encuentra trabajando en la conformación de un Instituto de Logística (INALOG). El INALOG surgió como una iniciativa del sector privado y, en su futura conformación, se integrará por actores del sector privado y de los ministerios públicos, y tendrá entre otras funciones, que proponer regulaciones para el sector, coordinar acciones, asesorar al Poder Ejecutivo en temas de su competencia y alentar la investigación en estas áreas. Este tipo de agencia como el INALOG, en conjunto con la superación de los otros dos desafíos reseñados, puede contribuir al desarrollo de la logística en Uruguay, lo cual de por sí implica la integración productiva ya que el 60% de las cargas que transitan por Uruguay provienen de (o se destinan a) países del MERCOSUR y de la región, como por ejemplo Bolivia. Sin embargo, es posible distinguir algunas deficiencias en los aspectos de infraestructura para el desarrollo de la actividad logística en la región. En primer lugar, la región por diversos motivos no puede disponer plenamente de la infraestructura existente. Pero, adicionalmente, es necesario desarrollar un conjunto de proyectos de infraestructura y su correspondiente regulación para poder apuntalar el desarrollo. Entre estos proyectos se encuentran la realización de puertos, la rehabilitación de las vías férreas, el reacondicionamiento del Puerto de la Paloma, el Cabotaje desde Paysandú a la Paloma y el Puerto Seco de Rivera, que permita hacer un pasaje libre desde Rivera al Puerto de Montevideo considerando que las mercaderías ya se encuentran en el puerto. Por su parte, el señor Ruiz comenzó por plantear que Programa de Integración Productiva del MERCOSUR y la integración a las Cadenas Globales de Valor solo tendrán éxito si la política regional está enfocada a: i) Desarrollar instrumentos que reduzcan costos de transacción (de búsquedas, de negociación, y enforcement), ii) Coordinar la provisión de bienes públicos regionales (Infraestructura, I+D, y financiamiento, entre otros) y iii) Fortalecer las instituciones y los instrumentos comunitarios. Entiende que esto es especialmente relevante en el marco de una nueva revolución de las comunicaciones y los transportes que reduce los costos del comercio internacional, y que ha transformado totalmente la mentalidad de ubicación de las empresas y la estructura del comercio. Sin embargo, ésta revolución en las comunicaciones ha favorecido el comercio entre los países vecinos más que entre países lejanos y ha incrementado las asimetrías en el desarrollo de los países. Así, es particularmente importante realizar un monitoreo de las consecuencias de los cambios de las últimas décadas y cómo ellas pueden favorecer a la equidad y al desarrollo de los países. Atendiendo a las trabas que implican los altos costos de transporte para el desarrollo de Paraguay y a las diferencias en las ganancias que provienen de la reducción de estos en el marco de asimetrías estructurales, el Gobierno de Paraguay ha realizado algunos ejercicios de investigación para evaluar qué tipo de estrategia es conveniente a la hora de intentar reducir éstos costos. De acuerdo al contexto planteado y a la evidencia generada por estos estudios, el señor Ruiz planteó algunas consideraciones finales. En primer lugar, la necesidad de la política regional de orientarse a la eliminación de los sobrecostos de transacción para lograr que la integración productiva sea viable. Si bien los gobiernos no pueden realizar los negocios, puede brindar mejores condiciones para que los privados realicen estos negocios. Por otra parte, debe buscarse una integración amplia ya que el éxito de la UE se debe a que potenció la integración en este sentido, entre otros aspectos integrando mercados, instituciones, capital humano, progreso técnico, infraestructura, transporte, comunicaciones. Con respecto a los ejercicios realizados, los resultados indicarían que un esfuerzo comunitario en la provisión de bienes públicos regionales tendría mejores resultados para el Paraguay que la intervención individual o bilateral. Este tipo de resultado parece señalar como mensaje de política que la coordinación será siempre preferible a la actuación aislada. Sin embargo, la coordinación implica ceder espacios de decisión y justamente aquí es donde el MERCOSUR enfrenta grandes dificultades para profundizar los instrumentos definidos en el Tratado de Asunción y para mejorar su calidad institucional. En especial, para el desarrollo del MERCOSUR y la integración productiva debe asegurarse el acceso permanente al mercado ampliado del bloque. De hecho esto constituye el principal y mayor desafío para el MERCOSUR y sin ello es difícil pensar en aprovechar los beneficios de la integración productiva. El señor Sotuyo habló desde la perspectiva de la Administración Nacional de Puertos, la cual es una empresa pública que administra entre otros el Puerto de Montevideo. Sotuyo planteó que Uruguay no solamente presenta una logística integrada a sus cargas sino que también, y fundamentalmente, se encarga de cargas regionales, lo que evidencia que Uruguay ha logrado sostener una cadena productiva regional en el sector de logística. Sin embargo, la logística debe desarrollarse todo el tiempo para que sea posible que los actores decidan seguir utilizando los servicios logísticos uruguayos porque los mismos son competitivos. Tal como Uruguay ha logrado desarrollar una comunidad logística, El MERCOSUR tiene la posibilidad de llevar adelante una estrategia de desarrollo logístico que pase por la interacción entre los actores públicos y privados. Para ello es necesario tener en cuenta algunos aspectos, pero fundamentalmente, entender que el desarrollo de la logística regional es posible solo con la complementación de diferentes puertos y sistemas de transporte, como por ejemplo la cooperación entre los puertos de Buenos Aires y Montevideo.

Sin embargo, para la conformación de esta comunidad logística del MERCOSUR puede ser conveniente analizar los desafíos que la actividad presenta. En primer lugar, es necesario avanzar en el marco institucional y en su cumplimiento, de forma de reducir las incertidumbres y permitir el aprovechamiento de los recursos logísticos y de las posibilidades que éstos dan para la integración productiva. En segundo lugar, es necesario incorporar mayor tecnología a las actividades logísticas de forma que las mismas se informaticen y eliminen el soporte papel para los trámites aduaneros. Este cambio técnico implicaría reducir los costos de los trámites, reduciendo el tiempo necesario, y también redefinir los roles de las aduanas, eliminando la persona dependencia que puede dar lugar a comportamientos no deseados. Así, Sotuyo planteó que quedan algunas dificultades planteadas para el logro de un desarrollo logístico regional que contribuya a la Integración Productiva. En primer lugar, no siempre quedan claras las definiciones estratégicas del Puerto de Buenos Aires, lo que genera incertidumbre para los productores en cuanto a los costos y tiempos de las cadenas logísticas para sacar la producción. En segundo lugar, existe un desafío en la posibilidad de utilizar en mayor medida la hidrovía. Para ello, es necesario tratar regionalmente algunos temas como, por ejemplo, los costos de navegación por el Paraná y el Paraguay para Uruguay y Bolivia, o la dificultad de alcanzar acuerdos binacionales para la realización de dragados, tal como el caso del Canal Martín García o el dragado del Río Uruguay. Adicionalmente, deben reconocerse e intentar corregirse las asimetrías entre los socios para lograr que los países de menor tamaño relativo no salgan perjudicados con la aplicación de algunas políticas, como por ejemplo la reserva de carga que favorece a los países con flotas de cabotaje más grandes. Por último, el desarrollo de la logística en la región debe basarse también en superar el déficit en inversión y en mejorar la educación, por ejemplo, a través de una homologación de títulos profesionales a nivel regional.

Edificio MERCOSUR – Montevideo, Uruguay - 15 y 16 de Julio de 2009